peran pemerintah daerah

TUGAS SISTEM PEMERINTAHAN INDONESIA

PERAN PEMERINTAH DAERAH

Pandangan tradisional tentang peran pemerintah selalu mengacu ungkapan Adam Smith dalam bukunya yanh terkenal, Wealth of Nations, bahwa  “ pemerintah hanya betugas melindungi masyarakat dari pelanggaran dan invasi dari masyarakat lainnya, dan sejauh mungkin bertugas melindungi setiap masyarakat dari ketidakadilan atau tekanan dari anggota masyarakat lainya. Dari penjelasan tersebut peran pemerintah semakin berkembang karena kebutuhan masyarakat semakin berkembang yang pada awalnya kebutuhan tersebut dipenuhi sendiri dengan berinteraksi antara satu dengan yang  lain dalam lembaga pasar. Kondisi tersebut tidak dapat di pertahankan lagi karena kelemahan mekanisme pasar dalam memberikan layanan publik yang efisien dan adil. Faktor yang mempengaruhi kegagalan tersebut antara lain natural monopoli, asymmetrik  information, dan externalitik.Menghada upi persoalan kegagalan pasar tersebut maka masyarakat menuntut pemecahan masalah terhadap pemerintah. Maka dari hal tersebut peran pemerintah diperluas, menurut  Musgrave dan Musgrave ( 1991) bahwa peran pemerintah menjadi berkembang dengan mencakup beberapa fungsi, yakni fungsi alokasi, fungsi distribusi, dan fungsi stabilisasi.

Dari hal tersebut menguat peran pemerintah menimbulkan suatu permasalahan ,pada dasarnya permasalahan tersebut mengacu pada tidak sempurnanya kinerja pemerintah. Berbagai permasalahan yang terjadi diantaranya,tidak ada kaitannya antara biaya dan pendapatan, maka kurangnya insentif untuk mencapai efisiensi yang lebih besar. Untuk dapat mengatasi masalah tersebut maka menurut Osborne dan Gaebler  dalam bukunya yang berjudul Rainventing Goverment (1992) mengusulkan bahwa sebaiknya pemerintah berorientasi pada pasar . Namun demikian Starling (1998) menegaskan apa pun caranya , tugas utama pemerintah yang membedakannya dengan sektor swasta adalah terutama menyediakakan sektor publik goods  dari pada privati goods. Selain itu. Selama beberapa dekade terahir, ada kecenderungan kuat dinegara berkembang didunia untuk menjalankan tugas pemerintah dalam pelanyanan publik ini secara desentralisasi. Perkembangan ini  banyak didukung oleh negara – negara maju dan lembaga donor internasional.

Sementara itu peran pemerintah daerah dalam memberikan layanan publik tercermin pada penggunaan instrumen kebijakan. Hal tersebut mengacu kepada taksonomi instrumen kebijakan yang telah dilakukan oleh Howlett dan Ramens  (1995), maka terdapat tiga kategori instrumen, yang pertama  instrumen wajib, instrumen campuran, dan instrumen sukarela.

Instrumen wajib lebih mengarah pada tindakan masyarakat dan lembaga swasta. Dalam hal ini peran pemerintah lebih kepada memerintahkan masyarakat untuk melakukan tindakan tertentu. Instrumen ini sifatnya lebih memaksa , dan peran pemerintah lebih dominan serta ruang lingkupnya luas.Maka instrumen ini lebih membatasi ruang gerak pada pihak lain seperti individu, kelompok , atau pun organisasi diluar pemerintah.

Instrumen sukarela memiliki ciri khas bahwa minimnya keterlibatan pemerintah karena instrumen ini digunakan pada basis sukarelaan. Pada kondisi ini pemerintah dalam mengambil keputusan untuk tidak melakukan apa – apa karena keberadaan instrumen pihak luar pemerintah telah di akui untuk dapat menyelesaikan masalah, seperti mekanisme pasar atau organisasi swadaya lainnya. Instrumen sukarela merupakan instrumen penting untuk mencapai tujuan kebijakan ekonomi dan sosial karena mampu membantu mengurangi beban pemerintah dan juga mandiri tanpa dana dari pemerintah meskipun pemerintah memberikan bantuan atau subsidi. Contoh kegiatan organisasi diluar pemerintah seperti bhakti sosial, penyediaan pangan dan pendidikan bagi orang mampu dan lain sebagainya yang pada dasarnya melakukan kegiatan sosial yang memnggunakan biaya secara mandiri. Bila pada sisi ekonomi organisasi diluar pemerintah mampu menyediakan barang – barang yang diperlukan oleh masyarakat  dengan uang yang terbatas.

Pada instrumen campuran merupakan menggabung antara instrumen wajib dan instrumen sukarela. Instrumen ini menekannkan pada keterlibatan pemerintah pada tinggkatan tertentu membentuk dan menentukan aktor – aktor non pemerintah, serta membiarkan keputusan ada  pada aktor tersebut.   Keterlibatan pemerintah pada yang paling kecil yakni penyebaran informasi, subsidi, pelelangan hak, sampai yang paling dalam seperti pengumutan pajak dan retribusi.

Layanan Publik

Untuk memahami makna layanan public,maka seyogyanya mengerti apa yang dimaksud public goods. Istilah goods dalam hal ini tidak hanya menyangkut barang atau benda yang bersifat tangiable belaka tetapi juga meliputi jasa atau layanan yang bersifat intangiable. Public goods umumnya didefinisikan berkaitan dengan derajat yang menunjukkan dua karakteristik penting. Pertama konsumsi bersama yang menunjukkan tiadanya rivalitas dan kedua yaitu nonexclustionbility yang membedakan public goods dan private goods. Karakter ini disebut ada bila seseorang dapat menikmati manfaat dari suatu barang dengan membayar ataupun tidak atas kemanfaatannya tersebut.

Istilah barang publik murni(pure public good) cukup sering ditemukan dalam literatur keuangan negara dan dianggap sebagai istilah ilmiah yang dipergunakan untuk menggambarkan suatu barang hipotesis yang memberikan ketiadaan persaingan sempurna (perfect nonrivalness) dalam konsumsi dan derajat nol dalam eksklusi (Rosen, 1988:62). Sedangkan, istilah barang privat murni (pure private good)dapat dianggap sebagai barang hipotesis yang kemanfaatannya diperoleh dari persaingan sempurna (complete rivalry) dalam konsumsi dan berada pada derajat eksklusi 1, yakni sepenuhnya dapat di eksklusi. Meskipun bukan gmbaran baik dari dunia nyata, konsep ini dapat menjadi sangat berguna untuk mendiskusikan kemampuan pasar swasta dan institusi sektor publik untuk menyediakan jumlah barang dan jasa yang dibutuhkan oleh masyarakat.

            Hak milik, kontrak yang mengikat, dan pasar bebas merupakan hal yang diperlukan. Konsumen membutuhkan barang, sementara wirausahawan mengakui adanya kebutuhan tersebut lalu menghasilkan barang dan menjualnya secara sukarela kepada pembeli yang mau dengan harga yang disepakati bersama. Tindakan kolektif yang berkaitan dengan individual goods biasanya dilakukan untuk menghadapi kegagalan pasar, seperti : menjamin keamanan produk ( misalnya:makanan, obat-obatan, pesawat terbang, bangunan), pelaporan yang jujur (misalnya :timbangan dan ukuran, tingkat bunga, label pakaian), penguatan kontrak dan undang-undang anti monopoli, serta yang berkaitan dengan eksternalitas negatif. Toll goods dapat disediakan oleh pasar seperti halnya individual goods. Tool goods membutuhkan tindakan kolektif terhadap masalah yang dapat ditimbulkan. Hal ini berkaitan dengan monopoli sumberdaya alam, yang menghasilkan biaya perpengguna yang menjadi berkurang seiring dengan bertambahnya jumlah pengguna. Hasil yang paling ekonomis tentu bila ada penyedia tunggal saja, seperti televisi kabel, jaringan komunikasi, tenaga listrik, distribusi gas, penyediaan air. Common-pool goods memiliki persoalan dalam penyediaannya. Dengan tiada keharusan membayar, dan dengan tiadanya cara untuk mencegah konsumsinya, barang-barang ini akan  dikonsumsi bahkan dihabiskan sepuas-puasnya sepanjang biaya pengumpulan, pemungutan, pemerasan, atau cara lainnya dalam memiliki barang-barang bebas tersebut tidak melampaui nilai barang tersebut bagi konsumen. Collective goods mempunyai persoalan serius dalam masyarakat. Pasar tidak bisa menyediakan karena sesuai dengan sifatnya, barang-barang ini dipergunakan secara bersamaan oleh banyak orang dan tidak seorangpun yang dapat dieksklusi dari menikmatinya.

Model peran pemerintah daerah

Pilihan dominasi penggunaan instrumen kebijakan antara beragam instrumen diatas ditentukan oleh berbagai faktor yang berpengaruh. Dalam kerangka tersebut faktor yang berpengaruh dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah diidentifikasi dalam tiga dimensi, yakni dimensi ekonomi, dimensi pemerintahan dan dimensi politik yang berkaitan dengan bentuk demokrasi lokal. Dimensi pertama adalah dimensi ekonomi yang berkaitan dengan sumber-sumber penyediaan pelayanan publik baik yang menyangkut produksi maupun distribusi komoditas dan layanan ditingkat lokal. Dimensi kedua yakni dimensi pemerintahan membedakan antara peran pemerintah daerah yang lemah dan yang kuat. Peran pemerintah yang lemah ditandai dengan beberapa indikator, yakni :rentang tanggung jawab fungsi atau kewenangan yang sempit, cara penyelenggaraan pemerintah yang bersifat reaktif, derajat otonomi yang rendah terhadap fungsi-fungsi yang diemban dan tingginya derajat kontrol eksternal. Sementara itu peran pemerintah daerah yang kuat ditandai dengan beberapa indikator, yakni: rentang dan tanggung jawab yang luas, cara penyelenggaraan pemerintah yang bersifat positif, derajat otonomi daerah yang tinggi atas fungsi yang diemban, dan derajat kontrol eksternal yang terbatas. Dimensi ketiga yakni dimensi politik berkaitan dengan bentuk demokrasi lokal yang mencerminkan bagaimana pemerintah daerah membuat keputusan. Dalam hal ini ada dua titik yang berbeda. Pada satu titik ada penekanan pada demokrasi perwakilan yakni suatu sistem yang mencerminkan preferensi masyarakat dinyatakan dengan suatu sistem pemilihan lokal. Pada titik yang lain ada penekanan pada demokrasi partisipasi yang mencerminkan partisipasi masyarakat setempat.

Dengan mengacu pada tiga dimensi tersebut maka disusunlah beberapa model peran pemerintah daerah. Model pertama yang paling lama dan paling banyak dianut oleh berbagai negara didunia,terutama negara berkembang adalah model traditional bureaucratic authority. Ciri dari model ini adalah bahwa pemerintah daerah bergerak dalam kombinasi tiga faktor yaitu : pertama, penyediaan barang dan layanan publik lebih banyak dilakukan oleh sektor publik. Kedua peran pemerintah daerah sangat kuat karena memiliki cakupan fungsi yang cukup luas. Mode operasi yang bersifat mengarahkan, derajat otonomi yang sangat tinggi, dan tingkat kendali eksternal yang rendah. Ketiga, pengambilan keputusan dalam pemerintahan daerah lebih menekankan pada demokrasi perwakilan.

Peran Pemerintah Daerah : Kasus Indonesia

Peran pemerintah  daerah dalam menyelenggarakan layanan public menunjukkan bahwa hampir semua daerah di Indonesia berusaha menggunakan instrumen kebijakan yang bersifat wajib dalam memberikan layanan public pada masyarakat yaitu penyediaan pelayanan langsung oleh pemerintah darah , dilengkapi dengan perangkat aturan yang memungkinkan menjalankan penyediaan layanan oleh pemerintah daerah di bidang pendidikan,kesehatan,informasi , kependudukan , dan pekerjaan umum. Hampir semua bidang dilengkapi dengan perangkat peraturan yang memungkinkan pemerintah melakukan bentuk regulasi dalam pelayanan public , untuk meningkatkan penghasilan asli daerah. Pemerintah juga menggunakan BUMD untuk memberikan pelayana pada masyaarakat , dapat dinyatakan sector public masih kuat dibandingkan dengan sector swasta. Pemerintah daerah masih insentif (diperkuat dengan urusan yang ditangani) dan eksentif(memperluas ruang lingkup instruen wajib dalam otonomi daerah). Tengara penggunaan secara eksentif instrument sector public diperkuat adanya motif peningkatan asli daeraha melalui perangkat yang ada yang lebih boerientasi pada inward looking yaitu mengedepankan pemenuhan kebutuhan daerah daripada orientasi pemenuhan kebutuhan masyarakat dalam memberikan layanan public. Kemudian peran swasta atau masyarakat adalal mengurus bidang yang pemerintah terbatas menjangkau bidang tersebut.

Faktor yang mempengaruhi penyelenggaran pemerintah daerah utamanya berkaitan dengan birokasi local. Factor tersebut dapat dikatakan sebagai landasan bagi penenpatan model peran birokrasi pemerintah daerah,dasar dari pengembangan model alternatif. Dari segi ekonomi ,peran sector public lebih mendominasi penyediaan layanan public dibandingkan sector pasar karena diikuti motivasi pejabat daerah yang mengedeapnkan sekor tersebut. Dari segi pemerintahan ,pemerintah daerah memiliki peran yang kuat dalam penyediaan layanan public karena luasnya fungsi yang diemban karena menganut general competence principle,kuatnya emerintah menyediakan layanan publikderajat ekonomi yang kuat ditandai dengan hak untuk mengatur dan mengurus sendiri fungsi yang diemban dan derajat kontro pemerintah pusat yang rendah karena mempergunakan cara represif. Segi politik , penyelengaraan demokrasi menggunakan cara demokrasi perwakilan artinya penyelenggaran pemerintahan secara insentif tidak dijalankan secar langsung oleh masyarakat sebagai stakeholder utama tapi dijalankan oleh DPR dengan tugas utama mengatur daerah dan oleh Kepala daerah dan wakilnya yang mempunyai tugas utama mengatur dan mengurusi.

Masalah pokok pemerintah daerah dan upaya penyelesaiannya yaitu dari segi orientasi birokrasi , penyusunan lembaga public di daerah masih kuat dipengaruhi adanya inward looking,masalah ini dapat dipecahkan dengan memperkuat mekanisme akuntabilitas kinerja instansi public pada masyarakat dan melembagakan pengawasan yang bersifat merit reviu dari pemerintah terhadap daerah maksunya adalah menjalankan pengawasan terhadap kebijakan daerah dan membatalkan kebijakan tersebut jika merugikan kepentingan masyarakat. Dari segi struktur birokrasi, masalahnya adalah terlalu kaya struktur yang merupakan ciri dari parkinson’s bureaucracy sehingga sumber daya daerah terserap melayanai birokrasi daripada masyarakat. Solusinya adalah perampingan struktur birokrasi dengan menetapkan standar maksimal dlam setiap jenis struktur birokrasi. Masalah kedua adalah sedikit kerancuan dalam menyusun struktur kelembagaan berdasarkan fungsi birokrasi. Solusinya adalah penyediaan panduan penyusunan lembaga pemerintahan di daerah dengan memperjelas lembaga mana yang memiliki fungsi techno structure , supporting staff dan operating core . masalah lainnya adalah dari segi birokrasi tampak penyelenggaraan pelayanan publik di daerah didominasi oleh sector public yang cenderung mengurangi kemampuan sector swasta dan masyarakat dalam pelayanan pada masyarakat, hal ini dapat menyebabkan membesarnya profil dan beban birokrasi justru menurunkan kemampuannya dalam menyediakan layanan public yang sesuai dengan berkembangnya tuntutan dan kebutuhan masyarakat. Sector selain public seharusnya ditumbuhkan dan tidak dihilangkan karena ada keterbatasan pemerintah daerah untuk memberikan layanan public kepada masyarakat . pemerintah daerah seharusnya memikirkan alternative lain yang mendukung berkembangnya sektot lain diluar pemerintah daerah dalam memberikan pelayanan public.

Sesuai dengan kebutuhan masyarakat yang semakin meningkat, tuntutan yang lebih terbuka serta globalisasi yang memicu peningkatan yang lebih cepat lagi dalam kebutuhan dan tuntutan akan layanan public, maka model tradisional tersebut dianggap tidak lagi memadai, untuk itu diperlukan model baru. Alternative model yang dapat dijalankan oleh pemerintah daerah dalam waktu dekat adalah pilihan antara community enabling authority atau market enabling authority. Model residual enabling tidak cocok digunakan jika mempertimbangkan kondisi yang ada karena pemerintah daerah sebagai penyelenggara layanan public sama sekali tidak dapat dilaksanakan oleh sector lain diluar pemerintah daerah. Model market-oriented enabling authority tampaknya lebih cocok bagi daerah yang wilayahnya bercorak perkotaan karena telah berkembang mekanisme pasar maka lebih dimungkinkan penyediaan layanan yang didominasi sector swasta. The market-oriented enabling authority merupakan kombinasi dari penekanan pada strong market , dengan peran pemerintah daerah yang kuat , disertai penekanan pada demokrasi parsitipatif, mengutamakan pasar dalam urusan daerah . Pemerintah daerah dipandang sebagai badan koordinasi dan perencanaan kunci bagi pembangunan ekonomi daerah , menyediakan mekanisme dan insentif sehingga perekonomian dapat berkembang. Hubungan pemerinyah daerah dan agen perekonomian daerah dilihat sebagai proses dua arah yaitu tanggung jawab social ditekankan dan kesepakatan perencanaan antara pengembang dan pemerintah daerah ditekankan.

Model community-oriented enabling authority tampaknya lebih sesuai dengan daerah kabupaten yang sebagian besar wilayahnya bercorak pedesaan. Karena masih berkembangnya kondisi social yang lebih guyub sehingga mechanism pasar altruism masih berjalan dalam menyediakan banyak kebutuhan masyarakat. Keberadaan masyarakat lebih dominan dibandingkan dengan sector lainnya.

The community-oriented enabling authority, merupakan gabungan dari penekanan pada demokrasi partisipatif yang kuat , dan setidaknya ada di posisi tengah dalam hubungannya, serta penekanan sector public dan pasar. Tujuan utamanya adalah memenuhi kebutuhan penduduk yang beragam dengan menggunakan saluran penyediaan layanan apa saja. Prinsipnya model terakhir ini dapat berjalan baik dalam pemerintah daerah yang sangat kuat maupun lemah, dlam sector public yang kuat maupun pasar yang kuat.